徐军伟
近期，中共中央办公厅、國(guó)務(wù)院办公厅印发的《关于推进以县城為(wèi)重要载體(tǐ)的城镇化建设的意见》，让我國(guó)县城迎来了发展的重要时刻，也使县域高等教育发展问题进入了公众视線(xiàn)。对此，有(yǒu)學(xué)者提出要建设中國(guó)版的“社區(qū)學(xué)院”，实施“县县有(yǒu)大學(xué)”计划，以期通过对县域大學(xué)的投资拉动县域经济增長(cháng)与人口集聚。但更多(duō)的學(xué)者则对这一发展理(lǐ)念提出了疑问，认為(wèi)迈入普及化发展阶段的中國(guó)高等教育，结构布局已基本完成，未来的生源条件也不具备实施这一计划的基础。
当前，普及化阶段的中國(guó)高等教育，需要深度回应區(qū)域强县对发展高等教育的需求，精准回应大城市周边县、专业功能(néng)县对高等教育推进县域经济社会转型升级的渴求。在國(guó)家推进以县城為(wèi)重要载體(tǐ)的城镇化建设新(xīn)发展阶段，高等教育需要以新(xīn)的发展理(lǐ)念来构建服務(wù)县域经济社会发展的新(xīn)格局。既不能(néng)简单把“县县有(yǒu)大學(xué)”推而广之、全面铺开，也不能(néng)对高校县域办學(xué)一概否定、加以禁止。
缘起：國(guó)家和區(qū)域发展实际需要
虽然我國(guó)高等教育实行國(guó)家和省（區(qū)、市）二级管理(lǐ)體(tǐ)制，高校主要集中在中心城市办學(xué)，但高校落户县域办學(xué)的历史由来已久，可(kě)以分(fēn)為(wèi)基于國(guó)家发展战略和基于區(qū)域发展需要两种类型。
基于國(guó)家发展战略需要的县域办學(xué)高校。从全國(guó)范围来看，基于國(guó)家农业发展、民(mín)族人才培养、兵团建设等需要，我國(guó)有(yǒu)若干所高校在建设之初就选择在特定的县域布局。西北农林大學(xué)、延边大學(xué)、石河子大學(xué)等高校的前身都属于这一类型。
國(guó)立西北农林专科(kē)學(xué)校是最早落户县域办學(xué)的高校。1928年至1932年，陕西五年大旱、关中赤地千里，回陕赈灾的于右任先生呼吁通过设立农林學(xué)校以“兴农兴學(xué)、开发西北”，选定在周武王伐纣成功的武功县张家岗（现在的咸阳市杨凌农业高新(xīn)技术产业示范區(qū)）创办學(xué)校、教民(mín)稼穑。1934年4月20日，國(guó)立西北农林专科(kē)學(xué)校奠基，成為(wèi)我國(guó)最早在县域办學(xué)的高等學(xué)府。
延边大學(xué)是第一所落户县域办學(xué)的民(mín)族高等學(xué)校。為(wèi)加快培养朝鲜族人才，1948年下半年，中共延边地委召集教育界有(yǒu)识之士讨论创办延边大學(xué)。1949年，我國(guó)以培养朝鲜族干部為(wèi)目标的综合性民(mín)族高等學(xué)校——延边大學(xué)正式诞生，校址位于延边朝鲜族自治州首府延吉市。1996年，原延边大學(xué)、延边医學(xué)院、延边农學(xué)院等合并组建成新(xīn)的延边大學(xué)。
石河子大學(xué)是面向新(xīn)疆生产建设兵团建设需要的县域办學(xué)高校。1949年，中國(guó)人民(mín)解放军解放新(xīn)疆进军途中，第一兵团司令员王震指示创办了中國(guó)人民(mín)解放军第一兵团卫生學(xué)校（后来发展為(wèi)石河子医學(xué)院），成為(wèi)石河子大學(xué)的前身。1996年，石河子农學(xué)院、石河子医學(xué)院、兵团师范专科(kē)學(xué)校和兵团经济专科(kē)學(xué)校合并组建石河子大學(xué)，校址位于自治區(qū)直辖的石河子市，成為(wèi)屯垦戍边、建设边疆的重要力量。
基于區(qū)域发展特定需求的县域办學(xué)高校。出于區(qū)域历史文(wén)化、特色经济、林业保护等特殊需要，我國(guó)也有(yǒu)一批高等學(xué)校被布局在县域。曲阜师范大學(xué)、山(shān)西农业大學(xué)、浙江农林大學(xué)等高校的前身是其中的典型代表。
曲阜师范大學(xué)是结合特定历史文(wén)化而在县域办學(xué)的高校。曲阜是儒家文(wén)化发源地，為(wèi)传承“孔颜型范”之师道，在孔孟桑梓之地建一所师范大學(xué)，是中华民(mín)族历史文(wén)化延续发展的需要。曲阜师范大學(xué)的前身為(wèi)山(shān)东师范专科(kē)學(xué)校，1955年在济南创建。1956年5月，升格為(wèi)曲阜师范學(xué)院，同年9月迁址曲阜，开始兴办本科(kē)教育。學(xué)校注重依托孔子故里的独特历史文(wén)化资源，形成了自身的办學(xué)特色。
山(shān)西农业大學(xué)是落户县域的著名高等农业學(xué)府。學(xué)校坐(zuò)落在山(shān)西省太谷县，是山(shān)西省唯一的农业高校。其前身是1907年孔祥熙创办的私立铭贤學(xué)堂，后发展為(wèi)私立铭贤學(xué)院，与山(shān)西大學(xué)堂一起开创了山(shān)西近代高等教育的先河。1951年10月1日，山(shān)西省人民(mín)政府接管了铭贤學(xué)院，改私立為(wèi)公办，正式成立山(shān)西农學(xué)院。1979年，學(xué)校更名為(wèi)山(shān)西农业大學(xué)，是改革开放之初全國(guó)99所重点大學(xué)之一。
浙江农林大學(xué)是结合學(xué)科(kē)特点布局在县域的高校。其前身是1958年创建的天目林學(xué)院，學(xué)校在建校之际把校址选择在当时的临安县，是為(wèi)了更靠近林业资源丰富、历史文(wén)化悠久的天目山(shān)區(qū)域，从而更好地研究与保护天目山(shān)的森林资源。
发展：以市场机制為(wèi)核心驱动力
改革开放后，虽然我國(guó)有(yǒu)高校县域办學(xué)的个案产生，但较多(duō)高校县域办學(xué)现象的出现，还是集中在高等教育大众化阶段，尤其是进入普及化阶段。
1999年的高校扩招，使得我國(guó)的高等职业院校、民(mín)办高校和独立學(xué)院获得了快速发展。当时，全國(guó)有(yǒu)一批这类院校结合县域发展需求，直接落户在县域办學(xué)，如义乌工商(shāng)职业技术學(xué)院、浙江广厦建设职业技术學(xué)院、浙江横店(diàn)影视职业學(xué)院等。
随着2008年教育部《独立學(xué)院设置与管理(lǐ)办法》的正式施行，一批独立學(xué)院基于500亩用(yòng)地的基本办學(xué)条件要求，开始迈出向县域迁建的步伐。同时，随着高等教育办學(xué)规模进一步扩张的需要，有(yǒu)一批高校开始选择在经济强县或与中心城市相邻的县域办學(xué)或举办分(fēn)校區(qū)。以高校县域办學(xué)為(wèi)重要特征的新(xīn)一轮高等教育布局调整，成為(wèi)后大众化时期我國(guó)部分(fēn)县域经济强省高等教育发展的重要特征。
2017年國(guó)家“双一流”建设计划实施后，全國(guó)各省份都相应出台了高水平大學(xué)建设计划。随之，一些省级高水平大學(xué)对办學(xué)空间产生了新(xīn)需求，部分(fēn)高校开始在经济强县布局分(fēn)校區(qū)，如宁波大學(xué)梅山(shān)校區(qū)、浙江工业大學(xué)德清校區(qū)等。浙江、江苏、山(shān)东等省份是我國(guó)县域经济强省，也是高校县域办學(xué)的典型省份。据學(xué)者高宏赋、刘承波统计，截至2022年5月，除西藏自治區(qū)外，我國(guó)其余省份都有(yǒu)高校在县域办學(xué)。其中，山(shān)东省在县域办學(xué)的高校有(yǒu)67所，浙江省有(yǒu)47所，江苏省有(yǒu)41所。全國(guó)县域经济百强县已有(yǒu)76个县有(yǒu)高校入驻，共入驻高校（含校區(qū)）185所。
市场化是高等學(xué)校县域办學(xué)的主要特征。高校县域办學(xué)是市场机制主导下的高等教育區(qū)域布局调整，县域政府与高校之间通过协商(shāng)谈判，使得高校落户县域，本质上是市场机制发挥了对區(qū)域高等教育资源配置的基础性作用(yòng)，由高校与县域政府之间形成的市场动力机制也成為(wèi)这一轮高等教育县域办學(xué)的核心驱动力量。
当前，高校落户县域的具體(tǐ)政策条件大多(duō)实行“一校一策”，这是高校与县域政府按照市场化机制协商(shāng)谈判的结果。
县域政府出地、出资引进高校落户是基于自身对人才、科(kē)技、文(wén)化等方面的现实需求。通过引进高校，集聚县域创新(xīn)资源，助力经济转型升级，推进县域新(xīn)型城市化的建设，带动新(xīn)建校區(qū)周边土地升值开发，吸引高素质年轻群體(tǐ)落户等是县域政府在引进高校落户过程中的重要考量。
同时，很(hěn)多(duō)高校同样面临着改善办學(xué)条件、寻求新(xīn)增办學(xué)空间、对接产业发展需求、向应用(yòng)型转型发展等一系列现实问题，这是高校选择落户县域的内在推动力量。
趋势：深度回应城镇化发展需求
当前，我國(guó)高等教育已进入普及化发展阶段。面对县域高等教育的发展需要，既不能(néng)盲目冒进，也不能(néng)消极回避，而是需要积极应对、科(kē)學(xué)施策。
具體(tǐ)来说，应积极回应國(guó)家推进以县城為(wèi)重要载體(tǐ)的城镇化发展战略，以高等职业教育為(wèi)重点，进一步优化大城市周边县和产业功能(néng)县的高等教育布局；以校地、校企共建产业學(xué)院為(wèi)抓手，深化高校县域办學(xué)模式的探索，深入落实新(xīn)修订的《中华人民(mín)共和國(guó)职业教育法》的要求，强化市场机制在高校县域办學(xué)过程中对教育资源配置的基础性作用(yòng)，实现我國(guó)高等职业院校办學(xué)的系统性变革，全面提升高等教育服務(wù)县域经济社会发展的能(néng)力，积极助推以县域為(wèi)重要载體(tǐ)的城镇化发展战略。
以高等职业教育為(wèi)重点推进高校县域办學(xué)。很(hěn)多(duō)國(guó)家和地區(qū)在进入中等发达状态前后，都出现了高等教育机构进一步下沉、高等教育与區(qū)域经济社会发展之间互动联系更為(wèi)紧密的现象。立足新(xīn)的发展阶段，面对我國(guó)县域经济社会转型发展新(xīn)的需求，经济强县、大城市周边县、产业功能(néng)县等对高等教育的需求是现实存在的。有(yǒu)學(xué)者查阅浙江省53个县的“十四五”规划，其中有(yǒu)30个县提出了要引进高校或推动本地中职學(xué)校升格為(wèi)高职院校。我國(guó)長(cháng)三角、珠三角、京津冀、成渝、华中、中原等经济圈的整體(tǐ)推进，也让圈内县域面临融入區(qū)域整體(tǐ)发展格局、需要加快补齐高等教育资源短板的现实问题。
新(xīn)修订的《中华人民(mín)共和國(guó)职业教育法》首次明确职业教育是与普通教育具有(yǒu)同等重要地位的教育类型，同时為(wèi)普通高等學(xué)校设置职业本科(kē)教育专业、专科(kē)层次职业學(xué)校设置职业本科(kē)教育专业预留了空间，有(yǒu)助于稳步发展职业本科(kē)教育，积极构建现代职教體(tǐ)系的目标定位。目前，我國(guó)有(yǒu)本科(kē)层次职业高校32所，高职（专科(kē)）學(xué)校1486所，构建现代高等职业教育體(tǐ)系，形成高职本科(kē)、高职专科(kē)、中职學(xué)校较好的生态结构，职业本科(kē)高校的数量还有(yǒu)较大增長(cháng)空间。而职业本科(kē)高校建设面临新(xīn)增办學(xué)空间的资源保障要求，依托县域新(xīn)建职业本科(kē)高校或分(fēn)校區(qū)，加强办學(xué)资源保障，以高等职业教育為(wèi)重点推进高校县域办學(xué)，助推以县域為(wèi)重要载體(tǐ)的城镇化发展战略，具有(yǒu)现实可(kě)行性。
以产业學(xué)院為(wèi)抓手深化高校县域办學(xué)。在众多(duō)高校县域办學(xué)的实践中，已形成以温州职业技术學(xué)院為(wèi)代表的县校合办产业學(xué)院模式和以宁波大學(xué)科(kē)技學(xué)院為(wèi)代表的校企共建产业學(xué)院两类成熟的办學(xué)模式。温州职业技术學(xué)院位于温州中心城區(qū)，其通过县校合作在温州下属的瑞安、永嘉、瓯海、鹿城四个县域设立产业學(xué)院，面向县域主导产业培养人才、转化成果、获取资源。宁波大學(xué)科(kē)技學(xué)院于2019年迁建慈溪办學(xué)，相继成立了“公牛學(xué)院”“慈星智能(néng)學(xué)院”等一批产业學(xué)院，不到3年就获得来自企业对學(xué)校办學(xué)的实际资金投入近2亿元，走出了一条特色鲜明的转型发展新(xīn)路。
实践表明，产业學(xué)院能(néng)有(yǒu)效解决高校与县域发展的深度对接问题，能(néng)有(yǒu)效提升高校服務(wù)地方的精度。对高校而言，通过设立县域产业學(xué)院，可(kě)以加强与地方产业集群协同发展，争取县域政府和企业对产业學(xué)院的稳定投入，依托产业學(xué)院建立稳定的學(xué)生实习实践基地，推进职业应用(yòng)型人才培养模式的改革，有(yǒu)组织、有(yǒu)计划地推进师资与地方产业的互动，提升高校科(kē)研转化与横向服務(wù)能(néng)力，建立起高校内部學(xué)科(kē)性學(xué)院与产业學(xué)院相对应的协同发展机制，加快高校内部机构设置的变革，加快高校面向市场、开放办學(xué)进程，提升服務(wù)地方经济社会发展的能(néng)力。
对县域政府而言，利用(yòng)县域现有(yǒu)义務(wù)教育阶段闲置校區(qū)的改造，设立高校产业學(xué)院，也能(néng)有(yǒu)效盘活县域教育资产，增强县域创新(xīn)发展能(néng)力。因此，县校、校企共建产业學(xué)院的高校县域办學(xué)模式，有(yǒu)着办學(xué)资源需求小(xiǎo)、地方投资规模小(xiǎo)的优势，具有(yǒu)现实可(kě)操作性。
以市场机制為(wèi)依托优化高校县域办學(xué)。与改革开放后中心城市办大學(xué)、高教园區(qū)建设等區(qū)域高等教育布局调整更多(duō)體(tǐ)现政府意志(zhì)不同，以县域办學(xué)為(wèi)特征的區(qū)域高等教育布局调整更多(duō)體(tǐ)现出市场机制的特点。美國(guó)教育社会學(xué)家马丁·特罗在提出高等教育发展阶段论观点时指出：高等教育数量的增長(cháng)不等于大众化、普及化的实现，高等教育系统必须进行深刻的结构、功能(néng)转变，才能(néng)适应这种增長(cháng)，否则就会阻碍高等教育的进一步发展。迈入普及化阶段的中國(guó)高等教育，抓住县域城镇化建设的时代机遇，优化高校县域办學(xué)，有(yǒu)序推进高等教育运行机制的市场化改革，具有(yǒu)特殊的历史意义。
市场机制主导下的县域办學(xué)高校，也需要进一步找准发展方位，结合區(qū)域特点及时调整自身的专业學(xué)科(kē)与办學(xué)模式，不断提升服務(wù)社会发展的能(néng)力，走分(fēn)类办學(xué)、特色发展的新(xīn)道路，进而立足新(xīn)的发展阶段，推动我國(guó)高等教育多(duō)样化发展新(xīn)格局的形成。
具體(tǐ)来说，一是要面向地方培养县域发展需要的人才。加大专业结构调整力度，做强符合區(qū)域人才需求的主导专业，做优一批支撑专业，形成一批具有(yǒu)地方特色的专业或专业方向。加大學(xué)生创新(xīn)创业教育力度，支撑引领县域经济社会的创新(xīn)发展。二是要立足地方加快优势特色學(xué)科(kē)建设。应以地域特色和區(qū)域发展重大需求為(wèi)立足点，优势特色學(xué)科(kē)的选择要从“竞争选优”向“择需布局”转变，真正把區(qū)域发展优势转化為(wèi)高校學(xué)科(kē)优势。三是要协同地方建设“政产學(xué)研用(yòng)”创新(xīn)體(tǐ)系。以协同创新(xīn)平台建设和科(kē)研成果转化為(wèi)着力点，推动高校与區(qū)域经济社会深度融合发展，以协同创新(xīn)平台建设為(wèi)载體(tǐ)，开辟校地合作的新(xīn)渠道。四是要导向地方构建社会服務(wù)工作机制。以人事制度改革和社会服務(wù)机制建设為(wèi)突破点，深入推进地方服務(wù)工作，引导和鼓励广大教师在完成教學(xué)科(kē)研工作外，主动融入地方、服務(wù)地方，通过教师岗位聘任、业绩考核、职称评定等校内评价机制的改革来推进學(xué)校与县域经济社会的深度融合，形成我國(guó)县域高校发展与县域城镇化建设互融共促的新(xīn)格局。
（作者系浙江药科(kē)职业大學(xué)纪委书记、宁波大學(xué)教育管理(lǐ)与政策研究中心主任）
来源：《中國(guó)教育报》2022年06月20日第6版
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